2019年5月24日

现行PPP项目用地政策不足与改进建议

 一直以来,PPP项目捆绑土地资源的问题存在较大的争议。本文分析了非经营类、准经营类PPP项目以及轨道交通、城际铁路等交通基础设施PPP项目捆绑土地的优势,同时指出现行PPP项目用地政策通过禁止项目与土地捆绑以遏制违规用地的问题,但这种“一刀切”的做法将对上述宜以土地补偿的项目以及宜进行综合开发的PPP项目造成负面影响,最后出需出台针对特定PPP项目的用地政策细则。 
  关键词PPP项目用地政策土地捆绑 
  项目捆绑土地是我国目前基础设施建设和PPP项目运作中的一种变通办法,土地往往是地方政府,尤其是财力不足的地方政府唯一可利用的资源,例如,一些地方政府进行土地出让时,往往会考虑将经营性商业用地和保障房用地配套出让,以吸引社会资本参与。但是,PPP项目捆绑土地与现行的土地法规有违背之处,《土地管理法》等法律规定经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取,因此,一直以来,对于PPP项目捆绑土地资源的问题争议较大。216年1月,财政部等2部委发布了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(以下简称“《通知》”),严禁直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地,该政策的出台将有效遏制通过PPP项目违规取得未供应的土地使用权、变相取得土地收益、借未供应的土地进行融资等问题。但与此同时,也应看到,实行所有PPP项目不得打包土地的“一刀切”的做法,可能将对市政道路、公园等非经营类、准经营类项目以及轨道交通、城际铁路等交通项目造成负面影响,因此需进一步改进PPP项目的用地政策。 
  一、特定PPP项目捆绑土地的优势 
  (一)非经营类、准经营类PPP项目可通过合理土地补偿获得合理回报 
  大量非营利性、准经营性PPP项目仅靠项目自身难以收回投资成本,因此政府往往通过建设期补偿、运营期补偿、资源补偿以及部分环节市场化等方式对PPP项目社会资本方进行补偿。其中,资源补偿项目(Resource Compensate Project,RCP)融资模式通过将准经营性/非经营性项目和与之紧密联系的经营性项目的建设和运营捆绑起来“搭售”,这一模式的本质就是将正外部性内部化。通过捆绑的方式可以高项目社会资本参与方的整体盈利能力,从而确保社会资本获取合理回报,调动投资者积极性。以土地资源进行合理补偿的方式是资源补偿项目融资模式的一种,常见的例如将市政道路、公园等非经营类、准经营类项目与周边关联地块捆绑开发,以周边土地产生的收益来补贴非经营类、准经营类项目。 
  针对投资回报少,不能覆盖成本和收益非营利性、準经营性PPP项目,财政部和发改委都出台了一些政策支持对其进行补贴或补偿,其中《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金21476号文)指出“对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,地方各级财政部门可给予适当补贴”;《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资2142724号文)出“对于涉及中央定价的PPP项目,可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。” 
  在现实操作中,土地资源补偿也是国内外PPP项目中使用较多的一种资源补偿项目模式,例如,24年,澳大利亚墨尔本会议中心项目采用了与周边土地商业开发相结合的方式。211年,我国西南地区最大的湿地公园项目也使用了土地资源补偿的方式,该项目初步规划公园占地面积4公顷,总投资约为8亿元,预计建设期为两年,但政府财政紧张,无法独自承担湿地公园建设费用,如果采用传统的银行贷款的融资方式,则政府也不能承担沉重的利息,并且政府没有计划为湿地公园制定收费机制,所以该项目对民间资本没有吸引力,应用BT、BOT等融资模式不可行,于是决定应用土地资源补偿项目融资模式。 
  (二)轨道交通、城际铁路等PPP项目可通过综合开发升整体效益 
  城市轨道交通、城际铁路等交通基础设施项目具有资金需求量大、短期盈利能力不足、投资回收期较长的特点,简单以政府投资为主、以政府信用作为担保开展金融信贷活动的建设融资方式无法满足短期内大规模建设的需求,而以“公共交通引导城市发展”(Transit-Oriented-Development,TOD)为代表的综合开发模式,通过交通枢纽与商业功能的相互结合及整体规划,可以实现并加快城市一体化进程,现在该开发模式已成为国际上具有代表性的城市商业开发模式。TOD开发模式往往需将交通项目与沿线土地捆绑进行综合开发,其优势在于一方面,捆绑周边土地进行综合开发更有利于政府和社会资本在早期规划阶段识别和判断拟捆绑土地资源的价值;另一方面,如果不进行综合开发,在投资结构中就必须分割出房地产等经营类项目和交通项目两个项目公司,分散的项目结构会使得房地产等项目的收益难以输送到交通项目中,从而产生资金无法打通的问题。同时,轨道交通、城际铁路等项目具有正外部性特征,其周边土地是交通项目正外部性的直接依托资源,项目所产生的外部性一部分直接体现在周边物业的增值溢价上,因此捆绑周边土地进行综合开发是将正外部性内部化的一种方式。 
  交通项目沿线土地综合开发也得到了有关政策支持,《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发21333号文)、《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发21437号)都强调盘活铁路用地资源,鼓励新建铁路站场实施土地综合开发利用,《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建215111号)也支持收费公路等准经营类基础设施建设采取土地补偿的方式,明确到“项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施”。 
  事实上,TOD开发模式在发达国家或地区推广应用的案例很多,例如,港铁从上世纪9年代就开始采用TOD开发模式,它承担了政府城市发展建设的部分职能,通过整合城市发展与轨道建设两个不同主体,高了社会效益和经济效益。在我国大陆地区,近年来城际铁路捆绑沿线用地、轨道交通捆绑线上用地进行综合开发的现象也日益增多,例如,214年,徐州市地铁三号线PPP项目的中标方绿地集团和上海建工集团联合体就主张采用“项目投融资建设+施工总承包+物业开发”的模式,除了承担起徐州地铁三号线工程的资金投入、规划设计、建设、运营以外,还将实施地铁沿线区域的综合开发,以打造集商业办公、酒店等功能于一体的线上城市综合体及配套服务设施。
 二、PPP项目用地新政策及对特定PPP项目造成的障碍 
  (一)PPP项目用地新政策严禁项目与土地捆绑 
  自国家层面大力推广PPP模式以来,一些地方政府为了将没有收益的项目包装成PPP项目,将土地等经营性的资产与项目进行打包,而这种打包并没有考虑土地与项目的匹配性和关联性,往往会导致东边的项目配西边的地这种“硬套”的现象出现。同时,这种通过土地打包捆绑的PPP做法也是目前地方政府解决于地铁、隧桥等准经营类PPP项目和公园等非经营类PPP项目缺少社会投资人或者投资人积极性不高的一种资源补偿方式。同时,通过PPP项目捆绑土地,地方政府可以绕过经营性土地出让原有的招拍挂程序,从而出现了违规取得未供应的土地使用权、变相取得土地收益、借未供应的土地进行融资等乱象。216年1月,财政部等2部委发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》中严禁直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地,就是针对以上问题出的解决办法,这也意味着PPP项目用地将更加规范。 
  (二)PPP项目用地新政策将对特定PPP项目实施造成障碍 
  与此同时,《通知》禁止所有的PPP项目与土地捆绑的“一刀切”的做法,可能将对市政道路、公园等宜以土地作为补偿的非经营类、准经营类PPP项目以及轨道交通、城际铁路等宜进行综合开发的PPP项目的实施造成障碍 
  1.减弱非经营类、准经营类项目的参与积极性。当下,PPP项目在全国正如火如荼的开展,但一些项目遇到了落地难、融资难、社会资本参与度低等问题,其原因主在于该类项目一般属于非经营类或准经营类项目,项目没有收益回报或缺乏足够的收益回报。而《通知》对现行的PPP用地政策禁止PPP项目捆绑土地的规定,将在地方政府财力有限、资金补贴不足的情况下,势必更加难以保障此类PPP项目的投资回报率,从而进一步降低社会资本对非经营类、准经营类项目的参与积极性。 
  2.降低轨道交通、城际铁路等项目的综合效益。《通知》严禁PPP项目与土地捆绑,经营性土地必须走招拍挂程序,这将对轨道交通、城际铁路进行TOD开发造成障碍。用于住宅、办公楼、商业、公寓、酒店等开发的轨道沿线用地、城际铁路沿线用地一般认为属于经营性用地,而不属于交通功能用地,走“招拍挂”程序,如为确保轨道交通、铁路交通企业中标,需在条件中加入过多限制性条款,以对其他企业显示公平;如不带条件公开竞价,土地获得者未必是轨道公司,且面临地铁建设资金本身不足却同步支付高昂地价的问题。因此在现行政策规定下,轨道交通、城际铁路项目公司获取土地,仍需走招拍掛的途径,结果往往无法拿到沿线土地的开发权。例如,嘉兴海宁市城际铁路项目因PPP项目不能与土地捆绑,而没有依托城际铁路进行TOD沿线开发,错失了城际铁路整体开发的机会,同时对项目的经营性和收益性带来冲击,导致地方政府不得不为项目投入更多的财政资金。 
  三、改进PPP项目用地政策的建议 
  如何协调PPP项目用地与现行土地法规之间的矛盾,如何既能避免PPP项目通过打包土地违规取得未供应的土地使用权、变相取得土地收益、借未供应的土地进行融资等问题,又能保障市政道路、公园、轨道交通、城际铁路等宜采用土地资源补偿模式或综合开发的非经营类及准经营类PPP项目的合法性,可行的办法是进一步出台针对不同类型PPP项目用地政策细则,避免对所有PPP项目“一刀切”的问题。 
  具体而言,可以将宜采用土地资源补偿的非经营性、准经营性项目以及适合沿线土地综合开发的交通项目排除出禁止土地捆绑之列,将周边土地开发视为PPP项目的一部分,与主体项目进行整合,通过协议出让而非招拍挂的方式,将土地出让给项目开发者。例如,可以借鉴深圳市的创新做法,深圳市政府212年底开始进行了重大土地出让的创新和制度改革,在轨道交通项目中,把土地作为一种资产,直接注入地铁企业,变“招拍挂”为直接协议出让。 
  参考文献 
  1陈莎,殷广涛,叶敏. TOD内涵分析及实施框架J.城市交通,28(6). 
  2刘方强,周心愿.RCP项目融资模式解析J.建筑经济,28(3). 
  3邵挺.PPP项目用地政策有哪些利好N.中国国土资源报,216—11—7(5). 
  4朱蕊,王守清.资源补偿项目(RCP)融资模式特许权点设计——以某湿地公园项目为例J.建筑经济,211(9). 
  (赖行健,国家发展和改革委员会城市和小城镇化改革发展中心城市金融部项目主管。)